青岛空管站：制定多项措施，做好暑运保障准备工作

一个法律上以行政机关名义实施的行政行为，在行政组织内部实际上由谁做出、如何做出，因此成了一个需要关注的问题。

这就使企业面对两难处境：如果申报进口多，全部提回工厂存放，违反国家消防安全法的规定，且在保质期内用不完。这样，不仅可以有效地防止地方检察政策可能存在的偏差，还能有效地整合各种信息资源。

在这个意义上说，检察政策是实现检察管理的重要工具和表现形式。比如是否属于纯粹的政治性宣示，而没有实质性的举措。[13]［美］詹姆斯?马奇：《决策是如何产生的》［M］，王元歌、章爱民译，机械工业出版社 2007 年版，第 18 －19 页。[20]［美］本杰明?卡多佐：《法律的成长——法律科学的悖论》［M］，董炯、彭冰译，中国法制出版社 2002 年版，第 10 页。[5]孙谦：《深刻认识中国检察制度的特色》［J］，《求是》2009 年第 23 期。

（二）改革探索功能中国检察制度实现了法律监督职能同一般国家职能的分离以及同传统检察制度的有机结合，是对现代检察制度的重要制度贡献。[19]目前，我们对检察政策的评估、监控以及终结的重视程度、实践操作都比较薄弱，有必要从倡导理念、加强制度建设与大胆实践探索等三方面着手，完善对检察政策的评估、监控与终结程序，使司法政策这一知识形态能够得到及时的更新和沉淀。另一方面，程序正义也不会必然导致实体正义，有些正义的程序其结果未必是公正的。

实践证明，行政程序的设定和运行除了应当考虑程序规定本身的科学合理、易于操作外，行政机关及其工作人员的工作作风和态度，也在很大程度上决定了程序的可接受性。秉持防止程序自由裁量权滥用的目的，并以《行政诉讼法》第54条有关滥用职权、显失公正等规定为据，正当性司法审查应确立最低限度的程序公正标准，坚守程序公正、比例适当、有效参与、程序效益、程序的可接受性、程序规范化、行政便宜性等原则。二是法官在专门领域的纠偏能力不长于行政人员，实行正当性审查将导致司法裁量权的滥用，并降低司法的可预期程度。而实体自由裁量权则是根据各个行政机关的不同特点，零散存在于不同规定之中，往往具有很强的技术性、政策性。

[31]但也要看到，此类基本原则和判断标准，不同国家、不同时期各有不同，很难有一个绝对标准。当行政主体的程序不作为严重不符合设定行政程序的目的、精神，或者法律赋予行政主体的裁量权已经收缩至零时，法院可确认行政主体的程序不作为违法。

[17]参见H.W.R.Wade,AdministrativeLaw?Oxford:Oxford University Press,1988,p.466.[18]比如WTO秘书处在解释TRIPS协定时指出，所有的执法程序都必须符合正当程序的要求（参见世界贸易组织秘书处：《乌拉圭回合协议导读》，索必成、胡盈之译，北京：法律出版社，2000年，第302页）。4.对程序自由裁量权进行控制易于对实体自由裁量权的控制。当行政目的与伦理规则出现冲突时，正义或伦理规则优先适用。在中国内地，违反法定程序本身是行政行为合法性的法定判断标准之一，法律同时将滥用职权、显失公正作为法院判决的理由。

（二）程序正当性审查的法理基础程序正当性价值的作用空间是：第一，在法律对处理某一事项的程序未作规定时发挥作用。[32]2004年5月《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法【2004】96号）指出，对于各类规范性文件之间的冲突，按照上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于普通法的法律适用规则作出判断和选择。同时，对法律、行政法规可能存在的违法问题，可依照《立法法》第90条等规定向有关机关提出审查建议，使错误及时得以纠正，避免危害后果的扩大。对行政程序司法审查强度和限度的控制，要注意把握好以下几点：1.恪守司法审查有限性原则司法审查有限性原则指司法裁量权应体现出对行政自由裁量权必要的尊重和谦抑。

在认定程序滥用时，应根据法定标准作出。[27]据不完全统计，《人民法院案例选》（1992-1999合订本）所编242个行政案例中涉及滥用职权6件。

[5] 在澳门特别行政区，《行政程序法典》除规定合法性原则外，还规定了谋求公共利益及保护公民权益原则、平等与适度原则、公正与无私原则、参与原则等，后者自然涉及对正当性的判断。即将本属于滥用裁量权问题转换为主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序作出处理，试图从直观层面增强判决的权威性。

外部路径主要指由行政机关以外的其他机关对行政程序实行审查的模式。[29]二是逐步明确滥用职权的表现形式。那么，由法院对行政程序进行正当性审查是否可行？如何看待程序正当性司法审查的依据和路径？如何认识程序正当性司法审查的原则和标准？如何把握司法审查的强度和限度？本文拟围绕上述问题展开分析。三是确保程序参与各方信息的对称性。主观方面包括违反法律规定的目的、不正确的动机、不相关的考虑等，客观方面包括违反平等、公平、比例原则的结果明显不合理、显失公正等情况。6.在程序法缺失的情况下，仅就合法性进行审查，无异于对空放炮.目前，中国尚未制定统一的行政程序法，事实上相当一些行政行为没有程序规范的约束，因此，违反法定程序的审查理由对于无程序法控制的行为来说，实际上是对空放炮.对行政程序裁量权进行必要的司法审查，可以弥补中国程序法治不健全的缺陷，防止行政主体程序滥用，还可以通过司法审查及判决加速中国程序法治的完善。

程序正当性审查的直接目的，在于防止程序自由裁量权的滥用。第二，在法律规定模糊时发挥作用。

二是在司法过程中发现行政规范性文件存在的程序滥用问题后，依照相关规定作出不同处理。本文认为，虽然法院对行政规范性文件没有完整意义上的司法审查权，但有一定程度的合法性判断权和选择适用权，在法律没有规定或者规定得非常模糊、不明确时，可以选择含义明确、程序正当的规范。

行政行为不仅表象上要有合法性，更要在结果上具有合目的性、合正义性，正当性是两者之间的连接点，是衡量行政法治发展水平的极为重要的标准。[12]本文认为，严格意义上的合法性审查决非抛开审查标准和审查过程，仅以法条本身表述结果直接定义合法性审查，这是没有法律依据的。

传统的行政法理论过分突出行政自由裁量权的专业性、特殊性或技术性，并以此为由排除司法审查。有学者提出，中国行政程序法的直接立法目的就是构建统一的、最低限度公正行政程序制度.[23]本文认为，凡是与公正结果及理想效果有关的，或有助于公正结果和理想效果实现的程序，都可能是正当程序。[28]而对于程序滥用情形，以滥用职权或显失公正进行审查并予以撤销的几乎没有。《宪法》第2条第2款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务.这可以成为在部门法中确立行政听证制度的宪法依据。

[16]此处的外部监督是狭义的外部监督。4.采取灵活多样的处理方式法院要发挥对行政程序是否正当的审查功能，主要应借助以下环节体现自我限制和克制：一是通过司法实践直接发现滥用程序裁量权的情形并在职权范围内作出适度纠正。

现代行政法主张，自由裁量权不是任性的、不可捉摸的权力，它是可限制、评价和衡量的。从一定意义上讲，正当性概念高于法定性，它试图从自然法或应然法的角度，不断形成某种社会所公认的核心价值体系，以此评价行政程序是否正当、合法、有效。

三是全面考量行政程序正当性的基本原则和判断标准。本文讨论的行政程序的合法性，其意义在于判断某种行政程序是否违背了成文法的明确规定。

（三）程序正当性审查的实践虽然《行政诉讼法》第54条规定了滥用职权和显失公正，但司法实践中引用上述规定作出判决的案件却少之又少。[10]姜明安主编： 《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005年，第592页。二是要素基准，即解决从哪些方面进行判断的问题。孙启福、张建平：《行政滥用职权司法审查的检讨与重构---以法官的规避倾向为视角》，《法律适用》2011年第3期）。

如果存在多种可以实现行政目的的手段，应当采用对当事人权益侵害最小的手段。从逻辑和经验上讲，滥用自由裁量权会由量变导致质变，由不当演变成违法。

主要理由是：1.确保程序正当是行政主体之法律义务。当法律概念或程序性规定含义不确定时，有关机关可以围绕正当性价值作出解释。

此外，在刑事立法上，对滥用职权罪的追诉制度以及有关部门对滥用职权行为的追究，也加剧了被告方对滥用职权认定的抵制和法官适用滥用职权进行审查的心理障碍，从而大大制约了程序正当性审查的运作空间。三是逻辑基准，即解决根据什么进行判断的问题。